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《教育規劃綱要(2010-2020年)》貫徹落實情況總體評估報告(摘要) 發布時間:2015-12-10                               來源:教育部

 受國家教育體制改革領導小組辦公室委托,上海市教育科學研究院牽頭,與國家教育發展研究中心、華東師範大學、湖北教育科學研究院共同組成由上海教育科學研究院院長陳國良擔任組長的聯合評估組,對《國家中長期教育改革和發展規劃綱要(2010—2020年)》(以下簡稱《教育規劃綱要》)五年實施情況進行了總體評估。

  主要情況如下:  

  一、評估工作開展情況

  評估過程中,評估組主要開展了以下幾個方面的工作:一是對照《教育規劃綱要》确定的目标任務,認真梳理五年來國家層面出台的重大教育政策、采取的重大教育舉措和實施的重大教育工程。二是專門設計貫徹落實《教育規劃綱要》情況調查問卷,對31個省(區、市)開展問卷調查,深入了解各地具體落實情況。三是依托大量系統數據支撐,對2009年以來我國教育事業統計年鑒、教育經費統計年鑒、教育事業發展公報等各類相關數據進行統計分析。四是緊緊圍繞教育發展和人力資源開發進行國際比較,提供國際參照。五是通過多種方式,與政府教育行政部門有關人員、教育領域專家學者、師生和家長等各方面進行座談交流,多方了解情況。評估工作前後曆時大半年時間。

  為保證總體評估的客觀、公正與可靠性,實事求是地反映五年來《教育規劃綱要》的貫徹落實情況,除特殊說明外,本報告均采用我國曆年公開發布的教育事業統計年鑒、教育經費統計年鑒、教育事業發展公報以及教育部官方網站、權威媒體刊登的各類數據信息資料。

  二、評估總體結論

  評估結果顯示:《教育規劃綱要》确定的階段性目标任務總體實現,各級各類教育發展取得重大進展,教育改革全面推進、一些領域取得重點突破,保障水平明顯提升,教育現代化邁出堅實步伐,我國教育事業邁上新的台階。

  一是教育事業總體發展水平進入世界中上行列。2014年,我國學前三年毛入園率為70.5%,達到中高收入國家平均水平。小學淨入學率為99.8%、初中毛入學率為103.5%,普及率高于高收入國家平均水平。高中階段教育毛入學率為86.5%,高于中高收入國家平均水平。高等教育毛入學率為37.5%,超過中高收入國家平均水平。主要勞動年齡人口人均受教育年限進一步提高,其中受過高等教育的比例達15.83%。教育普及程度和人力資源開發水平的大幅提升,有效保障了人民群衆受教育權利,提高了國民素質,改善了我國人力資源結構,為經濟社會發展提供了強有力支撐。

  二是立德樹人深入落實。整體規劃大中小學德育課程,初步實現各學段有機銜接。社會主義核心價值觀融入國民教育全過程,加快編修義務教育品德、語文、曆史教材,推進普通高中課程修訂和高等教育“馬工程”教材編審。修訂《中小學生守則》,将社會主義核心價值觀細化為學生日常行為規範。中華優秀傳統文化教育全面加強,恢複書法教育,增加古典詩詞在課程中的比重,大力開展“禮敬中華優秀傳統文化”活動,連續舉辦3屆“漢字聽寫大會”,累計收視人次超過11億。通過組織參加公祭烈士活動、尋訪烈士足迹等多種方式,切實加強革命傳統教育。學校體育美育切實加強,中小學生體質持續下滑的趨勢得到遏制。

  三是教育公平取得重大進展。教育資源配置向農村地區、邊遠貧困地區、民族地區和弱勢群體傾斜,不斷縮小教育差距。針對城鄉教育差距,大力發展農村教育,實施農村義務教育薄弱學校改造計劃和鄉村教師支持計劃,為6.4萬個教學點配備數字教育資源,實施每年惠及3000多萬農村學生的營養改善計劃,不斷擴大面向農村貧困地區定向招生規模,2015年招生7.5萬名,農村學生上重點大學機會明顯增多。針對東中西部教育差距,加大财政投入向中西部傾斜力度,實施中西部農村初中校舍改造等系列工程;實施中西部高等教育振興計劃,支持中西部辦出一批有特色、高水平的大學。針對校際差距,以縣域均衡為重點,全面推進義務教育均衡發展,全國已有超過1/3的縣通過義務教育均衡發展國家認定,19個大城市(包括直轄市、副省級城市)公辦小學就近入學比例達97.9%、公辦初中達95.4%。大幅縮小群體教育差距,2015年29個省(區、市)符合條件随遷子女可在流入地參加高考,農村留守兒童關愛服務體系建設初步建立,2014年首次在高考中為盲人考生專門研制試卷、首次在碩士研究生招生考試中實行殘疾學生單考單招、首次專門設立殘疾人中醫專業碩士學位。進一步建立健全覆蓋從學前教育到研究生教育的家庭經濟困難學生資助政策體系,2014年全國共資助學生8500多萬人次、資助資金總額超過1400億元。

  四是教育服務經濟社會發展能力不斷增強。職業教育每年為各行各業輸送近1000萬技術技能人才,開展各類培訓達到上億人次,為傳統産業轉型升級、新産業新業态發展壯大提供了有力支撐。普通本科高校五年累計輸送近2000萬專業人才,為高科技産業和戰略性新興産業發展注入新的動力與活力。高校創新創業教育呈現良好勢頭,截至2015年7月,全國學生創業及參與創業42.3萬人,同比增加6.8%,成為大衆創業、萬衆創新的生力軍。高校牽頭承擔了一大批國家重大科學研究和重大攻關項目,産出了一大批重大科研和科技轉化成果。近年來,在國家科技三大獎通用項目中,高校獲獎數占全國總數70%以上,産出社科重大成果比例占全國80%以上,專利申請數年均增長20%左右。全國建成115個大學科技園,覆蓋30個省份的近200所高校。2010-2014年,高校累計提交政策咨詢報告4萬多篇,在服務國家和地方重大決策方面發揮了重要作用。

  三、各級各類教育發展水平得到整體提高

  實施《教育規劃綱要》五年來,各級各類教育取得長足發展,一些教育的短闆和薄弱環節切實得到加強,我國教育現代化進程不斷加快。

  ——學前教育實現跨越式發展,“入園難”得到緩解。2014年全國幼兒園總數達21萬所,比2009年增加7.2萬所;在園幼兒4050.7萬人,比2009年增加1393萬人;幼兒園教職工達314萬人,比2009年增加157萬人,翻了一番。頒布實施《3-6歲兒童學習與發展指南》,對保教質量實施動态監管,着力糾正幼兒教育“小學化”傾向。

 

  圖1 2009-2014年全國在園幼兒人數變動情況

  ——義務教育均衡發展全面推進,“擇校熱”逐步降溫。将均衡發展作為義務教育戰略任務,全面推進義務教育學校标準化建設,大力改善義務教育薄弱學校和教學點辦學條件,加快縮小校際差距。在中西部許多農村地區,“最好的建築在學校,最美的環境在校園”得到群衆公認。通過合理劃定招生範圍、學區制管理、規範入學手續、實行陽光招生等舉措,全面推行免試就近入學,治理“擇校熱”取得實質性突破。随遷子女和留守兒童義務教育得到保障,2014年全國義務教育學校共接納農民工随遷子女1295萬人,在公辦學校就讀比例保持在80%左右,近10%通過政府購買學位在民辦學校就讀。

  ——高中階段教育普及程度大幅提升,多樣化發展穩步推進。高中階段教育機會明顯增加,2014年初中畢業生升學率達95.1%,比2009年提高9.8個百分點;高中階段毛入學率達86.5%,比2009年提高7.3個百分點。全面啟動普通高中課程修訂,合理确定課程容量和難度,增強課程的适宜性、可操作性,充分發揮課标對教育教學的統領和指導作用。各地圍繞普通高中多樣化發展大膽探索,加強普通高中教育與職業教育的融通,不斷擴大優質高中教育資源,着力為學生提供多樣化成長渠道。

 

圖2 2009-2014年全國高中階段教育普及水平及變化情況

  ——現代職業教育體系框架基本形成,吸引力不斷增強。發布《國務院關于加快發展現代職業教育的決定》,對加快發展現代職業教育作出頂層設計,職業教育發展明顯提速。積極探索“五年貫通培養”“3+2分段培養”“文化素質+職業技能”高職分類考試等多種模式,打通中職學生發展和成才通道。制定印發410個高職、230個中職專業教學标準,推動中高職在培養目标、專業設置、課程教材、教學内容等方面逐步實現銜接。五年來,中職就業率保持在95%以上,高職畢業半年後就業率達90%,就業對口率近76%。近年來,加工制造、高速鐵路、城市軌道交通、民航、現代物流、電子商務、旅遊服務、信息服務等行業新增從業人員中,職業院校畢業生占70%以上。總體看,職業教育推動經濟發展、促進扶貧開發、改善就業的作用日益突顯。

  ——高等教育結構不斷優化,質量保障體系進一步健全。高等教育區域結構進一步優化,新增設的377所普通高校,布點在中西部255所,占67.6%。實施中西部高校基礎能力建設工程,中央财政投入100億元,支持24個中西部省份100所地方本科高校加強基礎能力建設。在13個沒有教育部直屬高校的中西部省份和新疆生産建設兵團,中央财政各支持重點建設1所有特色、高水平的地方高校。加快發展專業學位碩士研究生教育,學位類型由2010年的19個增加到2014年的40個,招生人數占研究生招生總數的比例從2009年的14.1%提高到2014年的43.5%。本科教學的重要地位進一步鞏固,全國公辦普通本科院校教授為本科生授課比例超過85%,本科教學質量報告發布制度化、常态化。高校學科建設水平和綜合實力明顯提升,在世界多項大學排行中我國高校位次大幅提升,近600個學科進入基本科學指标數據庫(ESI)世界排名前百分之一,50多個學科進入前千分之一。

  ——繼續教育學習資源不斷豐富,學習需求得到更好滿足。各類繼續教育蓬勃發展,全國參加繼續教育的專業技術人員大幅增加,2014年有1554萬人獲得職業資格證書,比2009年增長24.3%。初步形成以社區學院為龍頭、以社區學校為骨幹的社區教育網絡,上億人次參與社區教育活動。老年教育快速發展,目前有700多萬老年人在老年大學等機構參加學習,有上千萬老年人通過遠程教育、社區教育等形式參加學習。繼續教育數字平台建設加快推進,20多個省份開通終身學習網,初步形成各級各類學校共同參與的終身學習網絡。新設立國家開放大學和北京、上海、江蘇、廣東、雲南開放大學等6所開放大學,試點探索信息技術條件下的開放教育模式。在北京召開首屆國際學習型城市大會,發布《建設學習型城市北京宣言》,學習型城市建設加快推進。

  ——民族教育傾斜力度切實加大,發展明顯提速。公共教育資源配置加大向民族地區傾斜,民族地區各級各類教育加快發展。2010-2014年,中央财政累計向5個民族自治區投入1201.7億元,大力改善辦學條件。2014年,少數民族在校生達2501萬人,比2009年增長11.5%。所有民族地區均全面實現“兩基”,民族地區适齡兒童少年接受義務教育的機會得到切實保障。科學穩妥推進雙語教育,大力開發雙語教學資源,加強雙語教師培訓。加大對口支援力度,形成穩定幫扶機制。17個對口省(市)實施對口支援西藏項目148個、投入5.95億元;6個省(市)實施對口支援青海藏區項目86個,投入2.8億元;19個省(市)對口支援新疆82個縣和新疆生産建設兵團12個師,共實施528個教育援助項目,投入85億元。

  ——特殊教育實行“特教特辦”,殘疾人受教育機會顯著增加。實施建國以來規模最大的特殊教育學校建設項目,首期投入78億元,在中西部地區新建、改擴建1182所特殊教育學校,基本實現30萬人口以上且殘疾兒童較多的縣都有1所獨立設置的特殊教育學校。2014年,啟動實施二期特殊學校建設項目,投入24億元,重點支持60所殘疾人中高職院校和特殊教育師範院校,加強基礎設施建設及購置教學康複實驗設備。特殊教育普及水平進一步提高,2014年全國各級各類學校共有特殊教育在校學生39.5萬,其中特教學校就讀學生18.58萬人,比2009年增加2.68萬人,增幅達16.9%,自閉症、腦癱、多重殘疾等各類殘疾人受教育機會明顯增多。特殊教育保障能力切實加強,普遍提高義務教育階段特殊教育學校生均公用經費基準定額,2014年達到4000元。将特殊教育教師培訓納入國培計劃,累計培訓特殊教育骨幹教師6500多名。啟動特殊教育卓越教師培養計劃,着力培養富有愛心、素質優良、具有複合型知識技能的特殊教育教師。

 

  圖3 2009-2014年全國特殊學校變動情況

  四、教育體制改革全面推進、重點突破

  五年來,教育改革在“深水區”平穩推進,國家教育體制改革試點取得突出成效,積累了經驗、儲備了政策,有的已上升為國家層面制度安排,考試招生制度改革、教育督導體制改革等一些重要領域改革取得重要突破。

  ——人才培養體制改革系統推進。統籌推進各級各類學校課程改革,系統編寫和修訂大中小學教材,着力完善各學段相互銜接的課程教材體系。實施高校與中小學合作育人、科教協同育人,為學生多樣化成才創造更多機會,加快形成學校、家庭、社會一體化的育人體系。建立健全教育質量監測評價體系,完善初高中學業水平考試和中小學生綜合素質評價,啟動中小學教育質量綜合評價改革。改進本科教學評估,實行分類評估,建立以學校自我評估為基礎,以院校評估、專業認證及評估、國際評估和教學基本狀态數據常态監測為主要内容的評估制度體系。

  ——考試招生制度改革逐步推進并取得重要突破。國務院印發《關于深化考試招生制度改革的實施意見》,從招生計劃分配、考試内容和形式、招生錄取機制、監督管理機制、高考綜合改革試點等5個方面全面推進,着力促進公平和科學選才。高中學業水平考試成績、綜合素質評價結果逐步成為招生依據和參考,已在上海、浙江兩地開始試點。“文化素質+職業技能”的高職分類考試全面實施,高考平行志願全面推行,高校自主招生進一步完善和規範,高校和學生雙向選擇機會明顯增多。高等教育入學機會區域差距穩步縮小,保障農村學生上重點大學的長效機制初步形成,高考加分切實規範,考試招生違規查處制度得到健全,以公平為導向的考試招生管理體制進一步完善。

  ——現代學校制度建設邁出關鍵步伐。高校辦學自主權進一步擴大,國家有序下放研究生院設置、學位證書印制等方面的自主權,擴大高校學科專業設置權限。高校理事會、學術委員會、教職工代表大會相關制度進一步完善,高校内部治理體系進一步健全,高校辦學與社會的良性互動不斷強化,學術委員會統籌學術事務的作用切實發揮,教職工民主參與和監督的權利得到進一步保障。進一步落實中小學校長負責制,推動中小學校長職級制改革,強化校長的專業性。加強中小學家長委員會建設,全國絕大多數中小學已建立家長委員會,在促進學校科學民主決策、加強家庭教育與學校教育銜接等方面發揮了重要作用。

  ——辦學體制改革為學校辦學帶來活力。民辦學校歧視政策得到進一步清理,民間資金進入教育領域的渠道進一步暢通。民辦高校辦學層次不斷提升,5所高校獲得授權開展專業學位研究生教育。各地在民辦教育法律法規建設、公共财政扶持、稅收優惠、教師待遇保障等方面,探索了許多成功經驗。絕大多數省市出台扶持民辦教育發展的地方性法規或政策文件,對民辦教育發展給予财政資金支持。2014年,全國共有各級各類民辦學校15.5萬所,比2009年增加近5萬所;共有在校生4301.9萬人,比2009年增加1236.5萬人。全國各級各類在校生中,民辦學校學生占學前教育的53%、小學的7%、初中的11%、中職的11%、普通高中的10%、高等教育的23%。在學齡人口規模下降的情況下,民辦教育的機構數和在校生數大幅增加、辦學層次不斷提高,已成為教育事業的重要增長點和推動教育改革的重要力量。

  ——教育管理體制改革有力有序推進。以轉變政府職能和簡政放權為重點,不斷推進教育管理體制改革,中央和地方政府教育權責進一步明晰,教育管辦評分離深入推進,政事分開、權責明确、統籌協調、規範有序的教育管理體制正加快形成。深化教育行政審批制度改革,五年共取消下放21項教育行政審批事項。取消一批評審評估評價事項,“三評”事項減少三分之一。出台擴大省級政府教育統籌權的意見,進一步明确省級政府統籌本地區教育發展的職責,在高校設置、學校收費、學科專業建設、教育規模調控等方面賦予省級政府更大統籌權。更加注重綜合運用立法、撥款、規劃、标準、信息等手段,改變過去單純依靠行政命令、計劃調控的管理方式,逐步實現從直接管理向間接管理、從微觀管理向宏觀管理的轉變。重視發揮信息公開的監督功能,建立覆蓋教育行政部門、各級各類學校和教育事業單位的信息公開制度。

  ——教育對外開放積極穩妥推進。國家建立中俄、中美、中英、中歐、中法和中印尼6個高級别人文交流機制,推動以教育為主要内容的人文交流成為與政治互信、經貿合作并列的我國外交三大支柱之一。出國留學與學成歸國同步擴大,2014年我國當年出國留學人員45.98萬人,比2009年增加了100.5%;各類留學回國人員達36.48萬人,比2009年增加了236.8%。來華留學與攻讀學位人數同步增長,我國正成為新興留學目的地國。“引進來”與“走出去”同步提高,高質量中外合作辦學資源持續增多,五年新設4所中外合作大學、增加643個本科及以上層次中外合作辦學機構和項目;海外辦學邁出實質性步伐,已有4所機構、98個項目在境外落地。首屆國際學習型城市大會、首屆世界語言大會、首屆國際教育信息化大會、國際職業技術教育大會等重要國際會議在華成功舉辦,表明中國教育的國際影響不斷擴大。

  五、教育保障能力切實加強

  從中央到地方出台一系列重大政策措施,着力提升教育保障水平,教育改革發展的基礎更加堅實。

  ——高素質專業化教師隊伍建設得到加強。針對中小學和高校的特點,分别明确了中小學教師的10種師德禁止行為和高校教師師德的7條紅線,師德建設走上法制化、規範化軌道。為農村教育補充大量師資,五年來,共招聘農村特崗教師37.17萬名,3年期滿留任比例超過90%。六所部屬師範大學累計畢業4.5萬餘名免費師範生,91.1%以上畢業生到中西部任教。加強教師培訓,推進中小學幼兒園教師國家級培訓計劃,五年培訓教師700多萬人次,基本實現中西部農村義務教育學校和幼兒園全覆蓋。在兩輪試點的基礎上,2015年9月在全國全面推開中小學教師職稱制度改革,實行統一的中小學教師職稱制度,在中小學設置正高級崗位,使中小學教師擁有和大學教授、研究員同樣的職業發展空間。增強職業吸引力,啟動實施“鄉村教師支持計劃”,全面規劃鄉村教師隊伍建設目标路徑,吸引更多優秀人才到鄉村學校任教。從2013年起,對在集中連片特困地區鄉村學校和教學點工作的教師給予生活補助,惠及近95萬名教師。改善農村教師生活條件,在邊遠艱苦地區農村學校建設教師周轉宿舍25萬套,覆蓋中西部地區1485個縣。目前,長期以來農村學校教師“下不去、留不住”的矛盾得到緩解。

  ——教育投入實現曆史性突破。2012年,如期實現《教育規劃綱要》确定的國家财政性教育經費占國内生産總值4%的目标,教育經費保障水平實現了曆史性跨越。2014年,全國财政性教育經費達2.64萬億元,比2009年翻了一番多。合理安排教育經費,中央财政教育轉移支付資金90%用于支持中西部,重點向農村地區、民族地區、貧困地區傾斜。加強教育經費監管,加大教育财務信息公開力度,紮實開展教育經費審計監督和專項檢查,探索建立教育績效撥款制度,不斷提高經費使用效益。

  ——教育信息化水平不斷提升。加強教育信息化基礎設施建設,“寬帶網絡校校通”、“優質資源班班通”、“網絡學習空間人人通”取得重大進展,數字教育資源實現教學點全覆蓋。高等教育數字資源不斷豐富,上線視頻公開課達到900多門,集成全國800多所圖書館的學術資源,注冊讀者近2000萬。教育管理公共服務平台建設穩步推進,全國中小學學生學籍信息管理系統聯網運行,已覆蓋1.77億學生,教育管理效率明顯提高。600多萬名中小學教師、5萬多名中小學校長、20餘萬職業院校教師參加了教育信息化專題培訓,信息技術應用能力切實增強。

  ——依法治教邁出重要步伐。教育法、高等教育法、民辦教育促進法加快修訂,依法治校實施綱要頒布實施。學校章程建設取得重大進展,已核準發布所有“211工程”高校(含“985工程”高校)章程,全國所有高校均已啟動章程制定工作,“一校一章程”的治理格局正加快形成。出台教育督導條例,教育督導走上法制化軌道,督政、督學、評估監測三位一體的現代教育督導體系初步建立。

  六、評估發現的主要問題

  評估發現,五年來教育改革發展雖然取得了巨大成就,但同時還存在一些困難和問題,與人民群衆對優質教育資源的熱切期望比,與經濟社會發展對多樣化、高層次人才的需求比,與國際教育先進水平相比,還存在差距。一是科學的教育理念還未牢固确立,單純以升學率考核學校、以分數評價學生的現象仍然不少,社會上仍存在輕視職業教育的觀念,技術技能人才得不到應有重視。二是教育發展還存在不平衡、不協調的問題,特别是城鄉、區域之間教育差距仍較大,一些老少邊窮地區教育發展比較滞後。三是教育質量需進一步提高、教育結構需進一步優化,還不能很好地适應人的全面發展和經濟社會發展需要。四是教育活力需進一步激發,社會力量參與舉辦教育的積極性需進一步調動,多方參與教育治理和評價的體制機制還不健全。五是教育保障需進一步加強,經費投入保障機制需進一步完善,教師隊伍建設需進一步加強,教育法治建設需進一步跟上。

  七、主要政策建議

  評估認為,未來五年,為全面實現《教育規劃綱要》的戰略目标和黨中央提出的教育改革發展任務,我國必須着力加快人力資源開發和學習型社會建設步伐,強化人力資源開發的比較優勢及其核心競争力,為适應“新常态”、推動創新驅動發展和實現全面建成小康社會的宏偉藍圖提供動力與支撐。主要建議:一是加快教育發展和人力資源開發步伐。在穩步提高教育普及水平、擴大人力資源數量的同時,主動對接國家戰略需求,更加注重人才資源開發的質量和結構,進一步提高服務經濟社會發展的能力,為全面建成小康社會提供強有力的支撐。二是促進各級各類教育更加協調發展。大力發展農村學前教育,進一步擴大普惠性幼兒園覆蓋面。加快推進義務教育均衡發展,全面完成義務教育薄弱學校改造工作,推進義務教育内涵發展。加快普及高中教育,促進普通高中實現多樣化辦學。推進行業企業舉辦參與職業教育,完善技術技能人才培養體系。提升高等教育質量,激勵高校辦出特色、辦出水平。加強特殊教育保障機制建設,擴大殘疾人受教育機會。推進學習型社會體制機制建設,為學習者提供靈活便利服務。三是深入推進教育綜合改革。創新教育公共服務提供方式,擴大優質教育資源覆蓋面,更好地滿足選擇性教育需求。健全實踐教育體系,大力培養學生創新精神、實踐動手能力和社會責任感。繼續擴大辦學自主權,健全學校内部治理結構,加快現代學校制度建設。推進教育辦學體制改革,進一步調動社會力量參與舉辦教育的積極性主動性。深入推進簡政放權和職能轉變,擴大省級政府教育統籌權,深入開展管辦評分離改革。着力服務國家戰略全局,有序推進教育對外開放,提升教育對外開放水平。四是進一步提高教育保障水平。以加強農村教師隊伍建設為重點,完善教師補充機制,創新培養培訓機制,促進教師隊伍結構調整和優化,支持教師專業發展,全面提升教師整體素質。進一步完善各級各類教育生均經費标準,完善保障機制,拓展教育經費渠道,加強教育經費監管,提高使用效益。加快推進教育信息化,構建教育信息化建設的長效機制,充分利用信息化手段擴大優質教育資源覆蓋面,促進信息技術與教育的深度融合。全面推進依法治教,加快推進教育修法立法工作,進一步健全中國特色教育督導體制,提高教育治理現代化水平。