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《國家中長期教育改革和發展規劃綱要》中期評估學前教育專題評估報告(摘要) 發布時間:2015-11-25                               來源:教育部

學前教育是終身學習的開端,是國民教育體系的重要組成部分,是重要的社會公益事業。辦好學前教育,關系億萬兒童的健康成長,關系千家萬戶的切身利益,關系國家和民族的未來。本評估報告秉持客觀性、全面性和科學性原則,以《教育規劃綱要》和“國十條”為依據,點面結合,定量分析和定性研究相結合,對全國及七個樣本省份五年來執行和實施《教育規劃綱要》的效果進行評估,總結成績,發現問題,為推動我國學前教育的進一步發展提出建議。

  一、五年來取得的成就

  《規劃綱要》實施五年以來,各級政府積極貫徹落實《規劃綱要》和學前教育“國十條”,實施學前教育三年行動計劃,強力推進學前教育發展,在普及學前教育,擴展學前教育資源,加大學前教育财政投入,構建公益普惠的學前教育公共服務網絡,規範學前教育管理,促進教師隊伍建設等方面采取了積極有效的措施,學前教育事業的發展取得了很大的成績。

  (一)學前教育普及率大幅提高

  學前教育的普及率是評估學前教育的可獲得性或“入園難”問題緩解程度的實效性指标。五年來我國在園幼兒數和學前三年毛入園率呈現穩步增長趨勢,學前教育普及率大幅提高。學前教育三年毛入園率2009年僅為50.9%,2014年達到70.5%,提高了19.6個百分點,提前實現《教育規劃綱要》目标;2014年,全國在園幼兒達到4050.71萬人,比2009年增加52.41%,“入園難”得到有效緩解。處境不利幼兒(包括農村幼兒、流動兒童、留守兒童、殘疾兒童等)、特别是學前教育基礎薄弱的西部連片貧困地區适齡幼兒在園數和學前三年毛入園率快速提高,大幅度增加了處境不利幼兒接受學前教育的機會。

  (二)學前教育資源快速擴大

  學前教育資源是評價學前教育的可獲得性或入園難問題緩解程度的條件性指标。五年來各級政府積極擴大學前教育資源,新建、改建、擴建幼兒園,努力擴大學前教育公共服務資源,學前教育各項資源發展快速。自2009年至2014年,全國幼兒園總量增幅達到51.88%;自2009年至2014年,班級數量增長了59.26%,專任教師數量增長了87.05%,保育員數量增長了59.75%。從各樣本省市來看,五年來幼兒園總量持續增長,且增幅較大。從市級層面來看,14個樣本市的城區共增加幼兒園1793所,平均每市新增城區幼兒園128所;11個樣本市的鎮區五年共增加幼兒園1206所,平均每市新增鎮區幼兒園110所;12個樣本市的鄉村五年共增加幼兒園389所,平均每市新增鄉村幼兒園32所。學前教育資源的快速擴大,為增加适齡兒童入園機會、緩解“入園難”提供了基本條件保障。

  (三)新增學前教育資源向農村傾斜

  新增學前教育資源、尤其是教育部門辦園向農村傾斜。2009~2014,全國新增幼兒園7.17萬所。2011~2014年1全國新增幼兒園43131所。其中,鄉村新增13899所,占比32.23%;鎮區新增16945所,占比39.29%;城區新增12287所,占比28.49%。農村(包括鄉村和鎮區)新增幼兒園數顯著高于城區。新增的公辦幼兒園(含公辦性質幼兒園)主要分布在鄉村和鎮區(占比86.55%),城區僅占13.45%;新增民辦幼兒園則主要分布在鎮區和城區。農村教育部門辦園在全國教育部門辦園總數中的占比穩步增長。2011~2014年,教育部門辦園新增19672所。其中,城區僅有2328所,占比11.83%;在鎮區6655所,占比33.83%;在鄉村10689所,占比54.34%。教育部門辦園的農村傾斜性表明新增普惠性學前教育資源向農村傾斜、努力擴大農村公辦學前教育資源的政策取向得到了較好的貫徹落實。

  2010年實施學前教育三年行動計劃以後,鄉村幼兒園數量大幅度增加,在2011~2014年新增了13899所。其中,教育部門辦園10689所,占比76.9%;民辦3774所,占比27.15%2。教育部門辦園是農村學前教育發展的主要支撐力量。

  集中連片貧困地區是學前教育資源嚴重短缺的區域。五年來,集中連片貧困地區學前教育資源迅速擴大,學前教育資源嚴重短缺的現象在一定程度上獲得緩解。以甘肅省58個集中連片貧困縣為例。五年來該區域幼兒園數量快速增加,學前教育資源迅速擴大。58個集中連片貧困縣共有鄉鎮959個,12499個行政村。2009年僅有546所幼兒園,2014年則增加到了1287所,共增加了741所,增幅高達135%。農村幼兒園的增幅超過城區。2009~2014年,縣城幼兒園增加了86所,農村幼兒園增加了655所。已經建成并投入使用的鄉鎮中心幼兒園覆蓋率已達到了84.12%。

  (四)公益普惠的學前教育公共服務網絡建設初見成效

  公益普惠的學前教育公共服務資源配置作為“供方策略”,是解決“入園貴”問題的基本路徑和重要手段。公辦幼兒園是公益普惠的學前教育公共服務資源的主要支柱,對于确保學前教育的科學發展、平抑幼兒園收費具有重要的作用。五年來,各級政府大力發展公辦幼兒園。對2009~2014年新增幼兒園中不同性質幼兒園的占比分析表明,教育部門辦園在2011年止跌以後占比明顯提高,2014年達到50.13%;集體辦園和其他部門辦園在2012~2013年也開始止跌回升。這種發展态勢表明,自《教育規劃綱要》頒布以來,尤其是學前教育三年行動計劃實施以來,各級政府加大對于學前教育的投入,大力發展公辦幼兒園,扶持集體和企事業單位辦園,已經初見成效這些幼兒園已成為政府提供普惠性學前教育服務的主體。與此同時,政府扶持的普惠性民辦幼兒園也開始成為提供普惠性服務的一支重要力量。各地都在積極探索和制定普惠性民辦幼兒園的認定和管理辦法,引導和支持民辦幼兒園提供普惠性服務。

  公辦園、公辦性質幼兒園(包括企事業單位辦園和集體辦園等)以及普惠性民辦幼兒園構成了具有我國特色的普惠性學前教育資源,公益普惠的學前教育公共服務網絡建設初見成效。

  (五)學前教育财政性經費大幅增加

  經費保障是學前教育發展最基本的條件保障。近五年來各級政府高度重視對學前教育的經費投入。各樣本省、市、區縣均建立了學前教育的經費保障措施,對學前教育的投入總量逐年增加且增幅顯著,學前教育财政性經費占比逐年提升,逐漸形成了中央、省、市、區縣多級财政共同參與的學前教育投入機制。但各級政府間的分擔比例因各地經濟發展水平不同而有所不同。

  農村學前教育應當是學前教育财政性經費的重點投入方向。五年來各地在中央财政的支持下,高度重視對農村學前教育的投入。對農村學前教育投入經費的有五年完整數據的10個樣本縣,五年來對農村學前教育投入的經費增長了1011.5%。

  自2011年開始,各地都在建立健全學前教育資助制度。能夠收集到的對處境不利幼兒資助信息的區縣樣本數自2011年以後有明顯增長,表明有越來越多的區縣在重視建立學前教育資助制度并收集相關信息。部分樣本區縣的數據表明,近五年來對家庭經濟困難兒童、孤兒和殘疾兒童的資助标準、人數和總額均呈現上升趨勢。

  生均公用經費從無到有,逐年提高。自2011年以來,各地陸續制定了相關政策,将生均公用經費作為學前教育專項财政投入。

  (六)加強幼兒教師隊伍建設

  幼兒園教師隊伍數量的充足性、穩定性和專業化發展水平是影響幼兒園教育質量的重要因素。五年來幼兒園教師隊伍建設成績顯著。教育部出台《幼兒園教職工配備标準》、《幼兒園教師專業标準》、《幼兒園園長專業标準》等,對幼兒園師資配備、教師和園長素質提出了明确要求。

  幼兒園專任教師隊伍數量穩步增長。2014年,專任教師184.4萬人,比2011年增加52.84萬人,增長40.17%。而且,增長的專任教師數量主要集中在鄉村和鎮區。與2011年的專任教師數量相比,2014年鄉村和鎮區幼兒園教師數量的增幅分别達到49.09%和45.41%,城區為33.86%。

  幼兒園教師學曆層次普遍提高,專科以上學曆教師占比已達66%。幼兒園教師持證人數逐年增加,無證教師人數總體上呈逐漸下降趨勢。從部分樣本市的情況來看,2014年,有幼教資格證的教師占比為61%,持非幼教教師資格證的占比17%,無證教師占比為22%。

  各級培訓覆蓋的教師人數持續增長。2011年以來,國家實施面向全體幼兒教師的“國培計劃”,中央财政投入17億元,培訓中西部農村幼兒教師58.5萬人次,帶動各級政府加大對幼兒教師培訓的投入力度。以江蘇、陝西和四川三省為例。2009年參加培訓的幼兒園教師人數為60750人,到2014年,已經增長到119896人。

  (七)規範學前教育管理

  規範學前教育管理是确保學前教育健康、科學發展的重要保障條件。五年來,從中央到地方,各級政府加強幼兒園準入、收費、衛生等方面管理制度的建設,密集出台了一系列法律、法規與政策、條例,制定出台各種類型幼兒園的辦園标準,收費标準,實行分類管理;完善和落實幼兒園年檢制度,對幼兒園實行動态監管;學前教育被納入教育督導工作範圍;對無證辦園進行專項分類治理。

  幼兒園教育“小學化”違背學前兒童身心發展和學習的規律,影響幼兒園教育質量的提高。教育部印發了《關于規範幼兒園保育教育工作,防止和糾正“小學化”現象的通知》,加強專業指導,頒布《3-6歲兒童學習與發展指南》。各地教育行政部門也都注意糾正幼兒園教育“小學化”傾向,倡導以遊戲為基本活動,引導幼兒園将《指南》精神與要求落實到幼兒園教育實踐之中。

  (八)社會滿意度

  學前教育是重要的社會公益事業,是關系千家萬戶切身利益的民生工程。幼兒家長和幼兒園園長是學前教育改革與發展的主要相關利益群體。抽樣調查表明,家長對五年來學前教育發展的情況整體滿意度較高,達70%~90%左右,但存在比較明顯的省際差異。在“入園難”問題的緩解上,山東和江蘇家長更為滿意,四川和安徽則相對滿意度較低;在“入園貴”問題的緩解上,江蘇省家長滿意度最高,江西省的家長滿意度相對最低;在幼兒園教育質量方面,江蘇和山東的家長滿意度較高,江西省家長滿意度相對最低;對于幼兒園教師隊伍,江蘇、山東和陝西的家長較之江西、安徽和四川的滿意度普遍較高;在幼兒園服務距離及方式上,江蘇、山東和陝西的家長滿意度顯著高于江西、安徽和四川。

  幼兒園園長對五年來學前教育發展的情況整體滿意度較高,平均為82.85%。其中,對上級教研部門的指導滿意度最高(95.1%),經費投入方面的滿意度為94.4%,教師進修為90.8%,辦園條件為87.8%,玩教具圖書投入為83.4%,滿意度最低的是教師編制、待遇、職稱等(45.6%)。

  二、我國學前教育發展存在的問題

  五年來學前教育發展取得了很大成績,但是還存在着制約我國學前教育事業健康發展的諸多問題。

  (一)學前教育普及率城鄉差異顯著

  我國學前教育普及水平存在明顯的城鄉差異,城市學前三年毛入園率高于農村。例如,甘肅58個集中連片貧困縣學前三年毛入園率僅為52.30%,顯著低于全國平均水平。

  (二)學前教育公共服務“公益普惠”程度不高

  當前我國學前教育公共服務資源配置的格局特點是:①公辦幼兒園占比仍然較低,民辦幼兒園占比過高,“公辦民辦并舉”格局尚未形成,“入園難”普遍表現為“入公辦園難”,質優價廉的公辦幼兒園數量明顯不足,不能滿足人民群衆的需要;②區域差異顯著。相當多的地區、尤其是中、西部地區普惠性資源依然短缺,西部農村地區非普惠性民辦園的比例高達67%。學前教育公共服務“公益普惠”程度不高,“入園貴”的問題尚未獲得普遍的、根本性的解決。

  (三)學前教育财政性經費占比仍然較低

  當前我國學前教育财政性經費投入總體仍然過低。國際經驗表明,學前三年毛入園率在80%以上的國家,财政性教育經費支出學前教育經費占比平均為9.67%;毛入園率在60%~80%之間的國家,财政性教育經費支出學前教育經費占比平均為7.73%。2014年,我國學前教育三年毛入園率已經達到70.5% ,但财政性學前教育經費2013年占比僅為3.5%。

  (四)學前教育發展的長效經費投入保障機制有待建立

  縣級财政是當前區域内财政性學前教育經費的主要來源,區縣政府是學前教育财政性經費投入的主體。對于不發達和欠發達地區,“以縣為主”的投入體制重心過低,縣級财政自給能力不足,難以維持學前教育可持續發展的長期投入。大多數公辦園以及企事業單位、集體辦幼兒園,缺乏必要的财政支持,幼兒園日常運轉主要靠收費,辦園條件普遍較差,家長負擔較重,教師工資待遇低。

  (五)教師隊伍建設需要進一步加強

  幼兒園教師數量仍然不足,不能滿足學前教育快速發展的需要;師幼比平均為1:22,農村地區更低;專科以上學曆教師占比還較低,農村地區不到50%,專業化水平有待提升;有幼教資格證的教師數量占比僅為50%左右;無證教師仍占30%左右,農村地區在44%左右;未評職稱教師占70%左右;教師待遇偏低;公辦幼兒園教職工編制數嚴重不足。由于編制、待遇問題長期得不到解決,保障程度差,流動性大,穩定性低,難以吸引優秀人才從事幼教事業。

  (六)提升幼兒園保教質量任務依然艱巨

  相當多的幼兒園教育“小學化”仍較嚴重。一些幼兒園辦園行為不規範,安全、衛生事故時有發生。多數地方教育行政部門未設學前教育管理和教研部門,學前教育管理和指導力量單薄,難以适應由于幼兒園快速發展帶來的日益繁重的管理和指導任務。

  三、對策建議

  (一)進一步強化和落實政府責任

  學前三年毛入園率和增長幅度、财政性學前教育經費總量、家長滿意度等方面存在明顯的省際差異,與地方政府對學前教育的重視程度有密切關系。建議進一步強化和落實政府發展學前教育的責任,把學前教育的發展成效納入各級政府、尤其是一把手工作績效考核的範圍。

  (二)進一步加大對學前教育的投入

  進一步持續穩定加大對學前教育的财政性投入,把我國學前教育财政性經費占比從2013年的3.5%至少提高到7%,使學前教育财政性經費占比與當前我國學前三年教育的普及率以及2016年75%的目标相适應。

  (三)進一步建立保障學前教育可持續發展的長效機制

  調整和完善學前教育财政性經費的投入結構。在經濟欠發達地區,财政投入的重心要上移,提升投入主體,完善省級統籌、以縣為主的管理體制。

  切實落實“國十條”把學前教育經費列入财政預算的要求,加大對公辦幼兒園、尤其是農村地區公辦幼兒園的日常運行經費的投入,加大對教師工資社保、幼兒園玩教具圖書、生均公用經費等的投入,确保幼兒園的良性運轉和健康發展,縮小家長分擔比例在園際之間的差距,體現教育公平。

  (四)進一步推動農村學前教育的發展

  農村要實現以财政投入為主,公辦幼兒園為主,縮小城鄉差距,重點解決好連片特困地區、少數民族地區、留守兒童集中地區學前教育資源短缺問題,為農村幼兒接受基本有質量的學前教育創造條件。

  (五)進一步提高學前教育公共服務的“公益普惠”程度

  進一步加大公辦幼兒園的建設力度,理順公辦性質幼兒園的辦園體制,把企事業單位辦園和集體辦園全部納入教育部門公辦園建設和管理;把“雙50%以上”(即公辦幼兒園數量占比50%以上和在公辦幼兒園就讀的幼兒占比50%以上)作為各地建設公益普惠的學前教育公共服務網絡的考核指标,普遍提高我國學前教育公共服務“公益普惠”的水平。

  加強對普惠性民辦幼兒園的認定、支持與監管,在通過财政補貼和收費管理引導民辦幼兒園提供普惠性服務的同時要加強對普惠性民辦幼兒園的質量管理與指導。

  (六)進一步提升幼兒園保教質量

  重視幼兒園教育質量的普遍提升。各地應嚴格執行《幼兒園教職工配備标準》,重視解決幼兒園大班額現象,為提高幼兒園教育質量創造客觀條件;堅定不移遏制幼兒園教育“小學化”傾向,提升幼兒園保教實踐的科學化水平;制定幼兒園教育質量評價标準,通過幼兒園教育質量評價提高幼兒園教育質量。

  (七)進一步加強教師隊伍建設

  依法落實幼兒園教師待遇,完善幼兒園教師工資待遇保障機制,确保公辦園和公辦性質幼兒園非在編教師的收入不低于在編教師收入的80%。引導和監督民辦幼兒園依法保障教師工資和待遇,足額足項為教師繳納社會保險和住房公積金。

  健全公辦幼兒園教職工編制核定和補充制度,補足配齊公辦幼兒園專任教師編制。

  完善幼兒園教師職稱評定制度。幼兒園教師職稱應按照中小學教師職稱系列設立,但考核晉升辦法應當考慮幼兒園教師工作特點。消除職稱晉升中公辦與民辦教師之間、在編與編外教師之間在機會上的不平等。

  進一步加強對農村地區幼兒園教師的全員培訓,繼續加大培訓力度,增強培訓實效;建立面向幼兒園衛生保健人員的專項持證培訓;提供差異化的、更貼近幼兒園教師工作實際需要的在職培訓。

  注:1、由于統計指标的調整,2011年開始采用鄉村、鎮區、城區的分類,故在此僅采用2011年以後公布的數據。

     2、由于同期鄉村集體辦園、事業單位辦園、地方企業辦園數量減少,新增幼兒園總數比新增教育部門辦園和新增民辦園之和略小,所以教育部門辦園占比和民辦園占比略大于百分之百。